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Les réserves urbaines en Saskatchewan
Saskatoon
Création de la réserve urbaine de la Première nation crie de Muskeg Lake
Auparavant, certaines réserves devenaient urbaines quand les municipalités s'étendaient jusqu'à les absorber. Mais en 1988, Saskatoon a été la première ville du Canada à établir au vrai sens du mot une nouvelle réserve urbaine expressément destinée à être un projet de développement commercial et économique pour une Première nation5. La réserve urbaine de Muskeg Lake, également connue sous le nom de McKnight Commercial Centre, est une terre de 33 acres située à la limite est de Saskatoon. Cette terre avait initialement été achetée par le gouvernement fédéral en vue de la construction d'un établissement correctionnel6.
Les discussions sur la création de la réserve urbaine de Muskeg Lake à Saskatoon ont commencé en 1984. Muskeg Lake a déposé une revendication sur cette terre auprès du gouvernement fédéral en août 19847 et, en 1988, une entente a été conclue entre la Première nation crie de Muskeg Lake, le Canada et la ville de Saskatoon (la ville). Cette entente comprenait cinq grands volets : le gouvernement fédéral mettrait de côté la parcelle pour la nation crie de Muskeg Lake et lui octroierait le statut de réserve; Muskeg Lake louerait la terre à un promoteur; les membres des Premières nations voteraient pour ou contre la sous-location de la terre; la ville assurerait les services publics et raccorderait la réserve à son système d'infrastructure; le développement de la réserve se ferait en tout temps en conformité avec les lois de la Saskatchewan et les règlements municipaux de Saskatoon8.
Entente sur les services municipaux
En 1993, la ville de Saskatoon et la Première nation crie de Muskeg ont mené à bien des négociations et conclu une entente sur les services municipaux9, qui définit les relations entre la ville et Muskeg Lake pour ce qui est de la fourniture de services et du paiement de ces services par Muskeg Lake.
Dans cette entente, la ville accepte de fournir tous les services municipaux tels que l'enlèvement des ordures, le déneigement, la protection contre les incendies, et la police. Elle est également disposée à assurer des services directs, tels que l'alimentation en eau et en électricité, et de facturer ces services à chaque consommateur séparément.
En retour, Muskeg Lake accepte de percevoir les impôts fonciers et de payer une somme forfaitaire annuelle pour les services municipaux, d'un montant équivalent à ce que la ville aurait perçu en impôts si la terre avait été administrée par elle10. Pour la perception des impôts, Muskeg Lake s'aligne sur le taux d'imposition municipal en vigueur pour les entreprises de Saskatoon. Ce taux s'applique de manière égale à toutes les entreprises de la réserve urbaine, aussi bien à celles des Premières nations qu'aux autres.
La somme réellement payée par Muskeg Lake à la ville est comparable à celle que cette dernière aurait perçue si elle avait imposé des locataires sur la réserve au taux commercial en vigueur. Ce qui est intéressant, c'est que la ville obtient le taux commercial bien que la réserve urbaine soit, en fait, une terre fédérale (détenue en fiducie). D'ordinaire, les terres fédérales et provinciales situées dans la ville sont imposées à un taux inférieur à celui appliqué aux biens à usage commercial.
Les deux parties à l'entente ont également convenu qu'en tout temps, cette terre de la réserve urbaine serait utilisée et aménagée de la même façon que si elle n'était pas une terre de réserve, et que Muskeg Lake se conformerait à tous les règlements municipaux11 .
Pour veiller au respect de l'entente et se faire aider dans l'élaboration de ses propres règlements, Muskeg Lake s'est assuré les services professionnels d'ingénieurs, de planificateurs, de conseillers en gestion et de juristes.
Situation économique
Il y a actuellement plus de quarante entreprises en activité dans la réserve de Muskeg Lake, qui emploient, au total, plus de 300 personnes12. Les plus gros employeurs de la réserve sont des entreprises publiques autochtones, notamment la Federation of Saskatchewan Indian Nations (FSIN), le Conseil tribal de Saskatoon et la Saskatchewan Indian Gaming Authority (SIGA)13. Mais il y a toute une série d'autres entreprises qui offrent des emplois, entre autres, une usine de nettoyage à sec, une société de fiducie appartenant à des Autochtones, un restaurant, un cabinet de médecin, une grande société de transport, trois sociétés d'avocats, trois courtiers d'assurance dont un qui délivre des permis sous l'égide du Saskatchewan Government Insurance (SGI), des magasins de détail, une société d'apprentissage de l'informatique, une station-service, une société de production cinématographique et une agence de voyage. Beaucoup de ces entreprises se trouvent sur Veteran's Plaza, un complexe à bureaux.
Il y a aussi, sur la réserve de Muskeg Lake, quelques entreprises n'appartenant pas à des Autochtones, parmi lesquelles une société d'ingénierie, un comptable agréé et deux des courtiers d'assurance.
Afin d'augmenter le potentiel de développement de cette réserve, on a construit récemment une nouvelle route qui en facilite l'accès. Le projet a coûté 778 552 $ et la ville de Saskatoon a versé 221 986 $, la Première nation crie de Muskeg Lake 194 666 $ et les gouvernements fédéral et provincial 361 900 $. Grâce à cette route, le trafic vers la réserve a augmenté et les entreprises et services sont devenus plus accessibles. Environ 7 940 véhicules l'empruntent chaque jour.
Cette réserve urbaine connaît également une expansion sur le plan commercial. Il y a des plans pour la construction d'une clinique dentaire, de condominiums commerciaux, d'un magasin d'articles de sports et d'un lave-auto et peut-être aussi d'un centre de services aux entreprises. Récemment, la nation crie de Muskeg Lake a également proposé de construire un vaste centre de mieux-être, qui comprendrait des installations d'IRM. Les plans devraient être terminés à l'automne de 2004 en attendant l'approbation du gouvernement provincial.
Avantages de la réserve urbaine
Cette réserve urbaine s'avère bénéfique tant pour la Première nation crie de Muskeg Lake que pour la ville de Saskatoon. Elle a fait de Saskatoon un grand centre commercial pour les entreprises et les entrepreneurs autochtones. Grâce à la présence, sur la réserve, de Peace Hills Trust, société de fiducie appartenant à des Autochtones et spécialisée dans les services bancaires aux Premières nations, Saskatoon est devenue encore plus réputée comme centre commercial des entrepreneurs et entreprises autochtones14.
La réserve rapporte aussi à la ville des avantages financiers concrets pour tous les services municipaux fournis. Les canalisations d'eau, les conduites d'égout et les lignes électriques municipales existaient déjà avant que la terre obtienne le statut de réserve urbaine. Mais faute de l'exploiter, la ville en retirait peu d'avantages fiscaux. Avec le statut de réserve urbaine, les rentrées fiscales de la ville ont reçu un coup d'accélérateur et sont maintenant quatre fois plus élevées que celles perçues quand la terre n'était pas aménagée.
L'établissement de la réserve urbaine de Saskatoon a également offert un cadre de travail plus explicite pour la création d'autres réserves urbaines, telles que les trois réserves urbaines de Yorkton. On en a aussi tiré des données très utiles pour la rédaction de l'article 9 de l'Accord-cadre, qui répartit les responsabilités entre les gouvernements des Premières nations et les municipalités.
Autres réserves urbaines potentielles
Outre la réserve urbaine de Muskeg Lake, il y avait, en décembre 2004, quatre autres parcelles de terre à Saskatoon faisant l'objet d'ententes avec la ville sur les services municipaux et la compatibilité. Une telle entente a été signée pour toutes les parcelles, mais sans que celles-ci reçoivent le statut officiel de réserve urbaine. Elles devraient normalement l'obtenir un jour ou l'autre.
Le conseil tribal de Battlefords possède une parcelle de terre sur laquelle a été construite la Avord Tower, un grand complexe à bureaux du centre-ville de Saskatoon. La Première nation de Yellow Quill est propriétaire de la Canterbury Office Tower, un immeuble à bureaux de neuf étages situé sur une autre parcelle de terre du centre-ville. Cette tour abrite la Banque des Premières nations du Canada. L'édifice Churchill est un immeuble à bureaux du centre-ville, qui est en cours d'acquisition par la Première nation de Yellow Quill. La troisième parcelle de terre, située aux numéros 1601-1605 de la 20th Street West, est la propriété de la Première nation de One Arrow. Une entente sur les services municipaux et la compatibilité a été récemment signée entre cette Première nation et la ville de Saskatoon. L'autre parcelle, qui se trouve sur Speers Avenue, appartient à la Première nation d'English River. Un immeuble à bureaux y a été construit.
Prince Albert
Création de trois réserves urbaines
La première réserve urbaine de Prince Albert a été fondée à la limite ouest de la ville. En 1978, la nation crie Peter Ballantyne s'est d'abord déclarée intéressée par une parcelle de 41 acres sur laquelle se trouvait le Prince Albert Indian Student Education Centre (PAISEC)16. La création de cette réserve urbaine, maintenant appelée la réserve d'Opawakoscikan, a suscité des controverses dès le début. Le conseil municipal, le gouvernement provincial et la population en général ont manifesté une forte opposition à l'idée de construire une réserve dans l'enceinte de la ville de Prince Albert.
Une entente sur les services municipaux a été rédigée en 1980 et à nouveau en 1981, mais elle a été rejetée par le conseil municipal de Prince Albert pour des questions de compétence de la municipalité. La Première nation a déclaré qu'elle ne permettrait pas que la terre de réserve relève de la ville et le conseil municipal a estimé que les intérêts de la municipalité seraient alors complètement bafoués. Malgré cette opposition, la réserve d'Opawakoscikan a obtenu, en 1982, le statut officiel de terre de réserve par décret du Conseil privé. Bien qu'il n'y ait pas eu à ce moment-là d'entente en bonne et due forme, les services municipaux ont été fournis à la réserve contre paiement. Pendant douze ans, la réserve a fonctionné sans aucun problème15.
La deuxième réserve est une parcelle de terre achetée en 1995 dans le prolongement de la réserve urbaine déjà existante. C'est à cette époque que la ville et la Première nation ont signé un protocole d'entente reprenant les dispositions de l'entente officieuse en place pour la réserve d'Opawakoscikan. Une entente sur les services municipaux a alors été signée pour le prolongement de la réserve, bien que le statut officiel de réserve urbaine ne lui ait pas encore été octroyé17.
Les deux ententes stipulent que la ville continuera de fournir les mêmes services municipaux, dont le paiement se fera sous forme de droits tenant lieu d'impôts, et ce au taux qui aurait été appliqué si la terre n'avait pas été une terre de réserve. Ces ententes n'ont pas suscité de controverse.
La troisième réserve urbaine de Prince Albert, qui appartient également à la nation crie Peter Ballantyne, abrite le Northern Lights Casino. Au début, le projet de construction d'un casino à Prince Albert s'est heurté à une certaine opposition de la part de la ville et des membres de la collectivité, mais il a finalement été approuvé. Une entente sur les services municipaux a été conclue en 1997 entre la ville de Prince Albert et la nation crie Peter Ballantyne, analogue à celles signées pour la réserve d'Opawakoscikan et son prolongement.
Avantages des réserves urbaines
Le prolongement de la réserve d'Opawakoscikan a eu pour résultat la multiplication des constructions et des investissements dans la région de Prince Albert, ce qui signifie également que la ville de Prince Albert tire des recettes supplémentaires des services municipaux fournis18. En 1994, sur la réserve d'Opawakoscikan et son prolongement, a été construit un complexe à bureaux de 23 000 pieds carrés destiné à abriter les locaux administratifs de la nation crie Peter Ballantyne, le Grand conseil de Prince Albert, la Saskatchewan Indian Equity Foundation, succursale de la Banque Canadienne Impériale de Commerce, et des bureaux pour la société d'avocats Pandila-Morin. On y trouve également maintenant les services administratifs de la société Peter Ballantyne Cree Nation Health Services Inc., ainsi qu'un journal et des services d'assurance pour les Premières nations.
La troisième réserve urbaine de Prince Albert abrite le Northern Lights Casino, qui emploie environ 430 personnes, chiffre qui a augmenté récemment. Il n'y a pas d'autres entreprises sur cette réserve.
North Battleford
Création des réserves urbaines
Il y a actuellement deux réserves urbaines à North Battleford.
La Première nation de Red Pheasant a une réserve urbaine de 357 acres à la périphérie est de North Battleford, le long de Territorial Drive. Cette terre a été achetée en 1995 et elle continue d'être utilisée selon son affectation à des fins agricoles19. Aucune entente sur les services municipaux n'a pu être conclue entre la ville de North Battleford et la Première nation de Red Pheasant. En 2001, la question a été renvoyée devant un arbitre, Dan Ish, qui a abouti à la conclusion que la ville de North Battleford n'était pas disposée à signer l'entente sur les services municipaux proposée. La Première nation de Red Pheasant a demandé que les terres reçoivent un statut officiel de réserve urbaine en l'absence d'entente sur les services municipaux et, en janvier 2003, elle a eu gain de cause20.
Sans entente sur les services, la ville ne perçoit pas de dédommagement pour les pertes fiscales encourues du fait de la vente de la terre; elle ne peut percevoir de taxes municipales et il n'existe aucune entente sur la compatibilité des règlements administratifs ou la résolution des conflits21. Il se peut que l'on puisse un jour exploiter la réserve urbaine à des fins commerciales22, mais il faudra sans doute pour cela qu'il y ait une entente sur les services municipaux.
L'autre réserve urbaine de North Battleford est une parcelle de terre de 5 acres située dans une zone commerciale routière. L'établissement de cette réserve a pris plusieurs années. En juin 2001, la ville de North Battleford et la Première nation de Mosquito, Grizzly Bear's Head et Lean Man ont signé une entente sur les services fournis à la réserve urbaine et, en janvier 2002, la terre a reçu le statut officiel de réserve urbaine23.
Cette entente sur les services a été relativement facile à conclure parce que les deux parties étaient au courant du marché et du développement qui allait s'en suivre24. Elle spécifie qu'en tout temps, l'utilisation et l'aménagement de la terre de la réserve urbaine seront les mêmes que si celle-ci n'était pas terre de réserve, et que tous les règlements administratifs de la ville seront respectés. La réserve verse des droits sur les services municipaux à la ville de North Battleford à peu près comme le font d'autres entreprises hors réserve.
Avantages des réserves urbaines
Actuellement, cette réserve urbaine compte quatre entreprises en activité connues sous le nom de Golden Eagle Casino, Blackjack's Saloon, Smoke Shop et Kihiw Restaurant25. Le Blackjack's Saloon appartient au Conseil tribal de Battlefords et les trois autres entreprises à la Saskatchewan Indian Gaming Authority (SIGA). Plus de 300 personnes sont employées sur la réserve urbaine et il y a également eu récemment un accroissement du taux d'emploi au Casino. Un nouvel hôtel et un centre des congrès seront construits en 2004. Il y aura ainsi du travail pour une centaine de personnes, ce qui améliorera encore la situation de l'emploi.
Yorkton
Création des réserves urbaines, et avantages
L'établissement et l'exploitation de la réserve urbaine de Muskeg Lake à Saskatoon ont servi de modèles pour les trois réserves urbaines de Yorkton. Comme à Saskatoon, depuis le début, le conseil municipal de Yorkton s'est déclaré favorable à la création de réserves urbaines, ce qui s'est avéré bénéfique pour toutes les parties en présence.
Les ententes sur les services municipaux conclues pour chacune des trois réserves urbaines de Yorkton sont très semblables à celle signée pour la réserve de Muskeg Lake à Saskatoon en ce qui concerne l'indemnisation financière annuelle de la ville pour les services municipaux fournis et la compatibilité des règlements administratifs26.
La première réserve urbaine a été créée à l'extrémité ouest de Yorkton et c'est là que s'est installé le Conseil tribal de Yorkton, dans un complexe à bureaux de 15 000 pieds carrés. Le propriétaire de cette terre, qui a reçu le statut de réserve urbaine en 1996, est la Première nation de Sakimay. Comme indiqué ci-dessus, une entente sur les services municipaux a été signée avec la ville.
Actuellement, le Conseil tribal de Yorkton emploie une cinquantaine de personnes. Il n'y a pas d'autres entreprises ni organisations dans l'immeuble à bureaux de cette réserve, mais une fois qu'un nouveau casino aura ouvert ses portes sur la réserve urbaine de Kahkewistahaw de Yorkton, le nombre d'employés pourrait augmenter dans l'immeuble.
La Première nation de Sakimay est également propriétaire de la deuxième réserve urbaine, qui abrite le Painted Hand Casino. Cette réserve a aussi été créée en 1996 et, comme indiqué ci-dessus, il y a une entente sur les services municipaux. Le nombre d'employés du Painted Hand Casino s'élève à 210 environ. Aucune décision officielle n'a été prise au sujet de l'aménagement de cette terre une fois que le nouveau casino aura été construit sur la réserve urbaine de Kahkewistahaw.
La troisième réserve de Yorkton est celle de Kahkewistahaw. Elle s'étend sur une parcelle de terre de 8 acres à l'extrémité ouest de Yorkton. Cette réserve urbaine a été créée en août 2002. Tout récemment, le 1 er mai 2004, un nouveau poste d'essence y a été ouvert, qui emploie environ 16 personnes. Il y aura une augmentation du nombre d'entreprises et du taux d'emploi puisque l'on projette de construire un nouveau casino et un grand complexe à bureaux. Leur construction devrait commencer en 2005.
Autres réserves urbaines en Saskatchewan
Les autres réserves urbaines de la Saskatchewan se trouvent à Kylemore, Meadow Lake, Spiritwood, Deschambault, Southend, Sturgeon Landing, Denare Beach, Kinoosao, Sturgeon Landing 2, Sandy Bay, Pelican Narrows et Lebret. Il y en a deux à Duck Lake et à Leoville et trois à Fort Qu'Appelle. Au total, il y a 28 réserves urbaines en Saskatchewan.
___________
5 Sully et Emmons, supra note 1, p. 9.
7 INAC, http ://www.ainc-inac.gc.ca/pr/pub/ep/effneg_f.html
11 Sully et Emmons, supra note 1, p. 7.
12 Sully et Emmons, supra note 1, p. 9.
14 Marty Irwin, « Municipal Perspectives From Saskatoon », Urban Indian Reserves: Forging New Relationships in Saskatchewan (Saskatoon (SK), Purich Publishing, 1999).
15 Nation crie Peter Ballantyne, « The Opawakoscikan Reserve in Prince Albert », Urban Indian Reserves: Forging New Relationships in Saskatchewan (Saskatoon (SK), Purich Publishing, 1999).
16 Nation crie Peter Ballantyne, « The Opawakoscikan Reserve in Prince Albert », Urban Indian Reserves: Forging New Relationships in Saskatchewan (Saskatoon (SK), Purich Publishing, 1999).
18 Denton Yeo, « Municipal Perspectives from Prince Albert », Urban Indian Reserves: Forging New Relationships in Saskatchewan (Saskatoon (SK), Purich Publishing, 1999).
19 « Sask. Party, candidate split on merits of urban reserves », The Star Phoenix, le 21 avril 2003.
20 Leader Post, le 20 janvier 2003.
22 Entretien téléphonique avec Larry Wuttunee, Première nation de Red Pheasant, Saskatoon (SK), le 11 mai 2004.
23 Entretien téléphonique avec Jim Toye, commissaire de la ville de North Battleford, Saskatoon (SK), le 10 mai 2004.
26 F. Laurie Barron et Joseph Garcea, « The Genesis of urban reserves », Urban Indian Reserves: Forging New Relationships in Saskatchewan (Saskatoon (SK), Purich Publishing, 1999).
